‘IUU’ Effect ประมงขนาดเล็กในมรสุมกฎหมาย

May 10, 2019
by ธนชัย แสงจันทร์

ความเจ็บช้ำของประมงพื้นบ้าน จากท้องทะเลถึงแม่น้ำ ความจริงที่อยู่เบื้องหลังการปลดใบเหลือง IUU

เกือบ 4 ปี หลังจากสหภาพยุโรป(EU) มีมติให้ ‘ใบเหลือง’ หรือ Lift Yellow Card กับประเทศไทย ในฐานะกลุ่มประเทศที่ถูกเตือนเรื่องทำการประมงที่ผิดกฎหมาย หรือ IUU (Illegal, Unreported and Unregulated Fishing) ซึ่งส่งผลต่อการส่งออกสัตว์น้ำและภาพลักษณ์ของประเทศไทย สิ่งที่เกิดขึ้นตามาคือความรีบเร่งในการแก้ไขปัญหาของรัฐบาล โดยมีการออกกฎหมายควบคุมเรือประมง การจัดทำรายงาน ระบบติดตามเรือประมง(VMS) และการค้ามนุษย์เกือบ 300 ฉบับ

ผลลัพธ์ที่ไม่เกินคาดการณ์ก็คือ ความเดือดร้อนของประมงรายเล็กรายน้อย ซึ่งนับถึงวันนี้แม้สหภาพยุโรปจะเพิกถอนการให้ใบเหลืองประเทศไทยแล้ว แต่ผลกระทบก็ยังฉุดรั้งประมงพื้นบ้านให้จมดิ่งลงไปในวังวนของกฎหมายที่ไม่เป็นธรรม

จากทะเล สู่แม่น้ำลำคลอง

ผลจากความพยายามปลดใบเหลือง IUU ตลอดระยะเวลาที่ผ่านมานอกจากจะทำให้ชาวประมงต้องถูกจับดำเนินคดีไปแล้วนับหมื่นราย เสียค่าปรับรวมกันนับล้านบาท ยังกระทบต่อประมงพื้นบ้านทั่วประเทศตั้งแต่ชายฝั่งทะเลไปจนถึงแม่น้ำลำคลอง ทั้งที่ไม่ควรเป็นจำเลยในการทำประมงแบบทำลายล้าง ทว่าการออกกฎหมายที่ไม่คำนึงถึงความแตกต่างทางวัฒนธรรมและวิถีการทำประมงในแต่ละพื้นที่ ก็ทำให้พวกเขาติดร่างแหไปอย่างช่วยไม่ได้

ทัดทรวง พิกุลทอง ประมงพื้นบ้าน ลุ่มน้ำแม่กลอง สมุทรสงคราม สะท้อนความรู้สึกว่า กฎหมายออกมาด้วยความเร่งรีบไม่เป็นธรรมกับคนตัวเล็กตัวน้อย เพราะเอากฎหมายตัวเดียวมาบังคับใช้กับการประมงทุกประเภท ซึ่งไม่สอดคล้องกับวิถีชีวิตและบริบทชุมชน เช่นการกำหนดอายุการจดทะเบียนเรือ การห้ามใช้เครื่องมือจับปลาที่เคยใช้มาแต่เดิม อย่างไอ้โง่ โพงพาง เรือลาก เรือรุน

“กฎของIUUตามความเข้าใจของชาวประมงพื้นบ้านคืออะไรเราไม่รู้ทั้งหมด บางคนไม่รู้เลยก็มี เพราะที่ผ่านมาไม่มีการสอบถาม พูดคุย ชี้แจงกับชาวบ้าน และที่บอกว่าโพงพางที่ใช้ในลำคลองบ้านแม่กลองมีปัญหา มีปัญหาอย่างไร...บางเรื่องก็รู้ตอนที่โดนจับดำเนินคดีแล้ว”

นอกจากตัวกฎหมายแล้ว การทำงานของหน่วยงานรัฐก็เป็นอีกเรื่องหนึ่งที่ประมงพื้นบ้านมองว่าเป็นปัญหา ทัดทรวงเล่าว่าที่ผ่านมาไม่เคยมีการสื่อสารรายละเอียดให้ชาวบ้านรับรู้อย่างทั่วถึง ทำให้ชาวบ้านไม่รู้ว่าสิ่งที่ตนทำอยู่นั้นผิดกฎหมายหรือไม่

“จริงอยู่ที่การถูกปลดใบเหลือง IUU มีผลบวกต่อภาพลักษณ์ของประเทศ แต่สิ่งที่เราต้องสูญเสียไป คือวิถีชีวิตของผู้คนซึ่งเกิดขึ้นจากการที่รัฐออกกฎหมายแบบเสื้อโหล จริงๆ แล้วถ้าจะตัดให้ใครใส่ก็ต้องดูขนาดและความเหมาะสม เราก็ไม่รู้ว่าสิทธิในการเข้าถึงทรัพยากรปัจุบันเป็นอย่างไร ส่วนที่เป็นอยู่ทุกวันนี้เราไม่ต่างอะไรกับขโมย ที่ต้องขโมยปลาที่ว่ายอยู่ในคลองหน้าบ้านของตัวเอง”

มองในมุมนี้ก็เหมือนกับว่า คนที่อยู่ใกล้กับฐานทรัพยากรเสียประโยชน์ ขณะที่คนที่อยู่ห่างไกลหรือมีอำนาจกลับได้ใช้ประโยชน์ สุริยา โคตะมี ประธานประมงพื้นบ้าน แม่น้ำสงครามตอนล่าง(บ้านปากยาม) จังหวัดนครพนม เล่าถึงผลพวงจากการออกกฎหมายประมงว่า ส่งผลต่อวิถีประมงพื้นบ้านทั่วประเทศ ทั้งที่เข้าใจว่ากฎหมายฉบับนี้เกิดจากความพยายามการแก้ไขปัญหา ‘การทำประมงแบบล้างผลาญ' ของประมงเชิงพาณิชย์หรืออุตสาหกรรมเท่านั้น แต่ในทางปฏิบัติกลับรวมถึงประมงพื้นบ้านที่มีวิถีและลักษณะของการทำประมงที่ต่างกัน

โดยเฉพาะประมงพื้นบ้านลุ่มน้ำสงคราม สายน้ำที่เป็นดั่งลมหายใจเฮือกสุดท้ายของระบบนิเวศทางน้ำแห่งภาคอีสาน เพราะที่นี่เป็นเพียงพื้นที่แห่งเดียวที่แม่น้ำยังไหลอย่างอิสระไม่ถูกรบกวนด้วยสิ่งปลูกสร้างขนาดใหญ่ มีความหลากหลายทางชีวภาพหล่อเลี้ยงชีวิตผู้คน การประมง และการเกษตร ตลอดระยะทางกว่า 420 กิโลเมตร ครอบคลุมพื้นที่ 5-6 แสนไร่รวม 5 จังหวัด ได้แก่อุดรธานี หนองคาย บึงกาฬ สกลนคร และนครพนม

ความหลากหลายทางชีวภาพของพื้นที่ชุ่มน้ำป่าบง-ป่าทาม แหล่งอาศัยและอนุบาลสัตว์น้ำทำให้คนที่นี่นิยามความสำคัญของลำน้ำที่หล่อเลี้ยงวิถีชีวิตและผู้คนว่า “น้ำมาเทวดาเอาปลามาฝาก น้ำจากเทวดาฝากปลาไว้” ซึ่งถือเป็นอัตลักษณ์ที่ไม่ควรใช้กฎหมายแบบเสื้อโหลมาบังคับแบบเหมารวม

“ปลาที่ธรรมชาติเอามาฝาก คงจากไปกับสายน้ำ เพราะหลังจากประกาศใช้กฎหมาย มีชาวบ้านที่ใช้เครื่องมือแบบเดิมที่เคยใช้ถูกจับดำเนินคดี ปรับ 4-5 พันบาท เรื่องแบบนี้เกิดจากการกำหนดเครื่องมือการทำประมงโดยไม่เข้าใจวิถีของคนอีสาน ที่นิยมกินปลาเล็กบางชนิดที่มีเฉพาะพื้นที่ เช่น ปลารากกล้วย ซึ่งต้องใช้ตาข่ายขนาดเล็กประมาณ 1.5 เซนติเมตรในการจับ”

DSC_0407

 

กฎหมายประมง ต้นทางปัญหา

ตลอดระยะเวลาทั้งก่อนและหลังปลดใบเหลือง IUU ความเดือดร้อนนี้ยังคงกัดกร่อนวิถีชีวิตของคนเล็กคนน้อยที่ได้อาศัยทรัพยากรท้องถิ่นในการหาอยู่หากิน

รศ.ดร.ปัทมาวดี โพชนุกูล รองผู้อำนวยการสกว. ด้านการวิจัยเชิงยุทธศาสตร์ เท้าความถึงสถานการณ์ที่ผ่านมาว่า ประเทศไทยถูกจัดลำดับสถานการณ์การค้ามนุษย์หรือ TIP Report (Trafficking in Persons Report) และถูกจัดลำดับให้อยู่ในกลุ่มประเทศที่จะต้องดำเนินการต่างๆ ที่จะแก้ปัญหาและสถานการณ์ที่เกิดขึ้น รวมถึงการทำประมงที่ผิดกฎหมายมาตั้งแต่ปี 2558

ไม่เพียงแต่รัฐบาลที่ศึกษาแนวทางการแก้ไขปัญหา สกว. ในฐานะหน่วยงานของรัฐ ได้ให้การสนับสนุนการวิจัย ชุดโครงการวิจัย ‘การลดความเหลื่อมล้ำผ่านกระบวนการยุติธรรม’ แก่ อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่และคณะ เพื่อให้ศึกษาวิเคราะห์ถึงความเชื่อมโยงของการใช้อำนาจกฎหมาย และผลกระทบที่เกิดขึ้นกับประชาชนที่อยู่บริเวณพื้นที่ชายฝั่งใน 22 จังหวัด กลุ่มประมงพื้นบ้าน ผู้ประกอบการประมงพาณิชย์ หน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐ ในประเด็นที่เกี่ยวข้อง เช่น การคุ้มครองดูแลจากรัฐและกฎหมาย ผลกระทบจากนโยบายการจัดสรรการใช้ทรัพยากรธรรมชาติ แนวทางการปฏิบัติของราชการ ตลอดจนกฎหมายที่ก่อให้เกิดปัญหาความไม่เป็นธรรม ที่เกิดจาก พ.ร.ก.การประมง พ.ศ. 2558 และฉบับแก้ไขปี 2560 เกือบ 300 ฉบับ

อย่างไรก็ดี งานวิจัยชิ้นนี้เป็นการศึกษาปัญหาเพื่อหาแนวทางแก้ไข จึงเปิดโอกาสให้ชุมชนท้องถิ่นได้มีส่วนร่วมศึกษาปัญหา กำหนดข้อเสนอเชิงนโยบาย การดำเนินงานและการปรับปรุงแก้ไขกฎหมายของรัฐได้อย่างแม่นยำ ซึ่งต่างจากงานวิจัยทั่วไปที่เน้นการตีพิมพ์ ที่สำคัญเป็นการสร้างความยุติธรรมทางกฎหมายและสังคม ลดความปัญหาความเหลื่อมล้ำที่กำลังหมุนวนอยู่กับสังคมไทย

ในความเห็นของ อาจารย์ไพสิฐ พาณิชย์กุล ที่ผ่านมารัฐบาลไทยได้ออกมาตรการมากมายเพื่อแก้ไขปัญหาค้ามนุษย์และสถานการณ์อุตสาหกรรมประมง ซึ่งในระหว่างนี้พบว่า กลุ่มประมงพื้นบ้านผู้ประกอบการประมงพาณิชย์ถูกการบังคับใช้กฎหมายอย่างเข้มข้น และมีข้อมูลว่าเป็นผลกระทบในลักษณะของการเลือกปฏิบัติ การบังคับใช้กฎหมายที่ไม่เป็นธรรม ฯลฯ จุดนี้เองที่ทำให้เลือกที่จะศึกษาวิจัยในประเด็นดังกล่าว

“การบังคับใช้กฎหมายที่เกิดขึ้นไม่ได้ก่อให้เกิดระบบการจัดการประมงอย่างเป็นธรรมและยั่งยืน แต่กลับนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่เหลื่อมล้ำไม่เท่าเทียมกัน การต่อสู้ในทางกฎหมายเป็นกระบวนการหนึ่งที่จะช่วยแก้ปัญหาได้ตรงจุด แต่ข้อสรุปที่พบในหลายพื้นที่คือ ชาวบ้านเกิดความกลัวที่จะลุกขึ้นมาต่อสู้เรียกร้อง ฉะนั้นงานวิจัยและข้อมูลจากการวิจัยจะช่วยลดความกังวล เพิ่มความมั่นใจให้กับชาวบ้าน”

ด้วยเหตุนี้งานวิจัยจึงเป็นอีกเครื่องมือหนึ่งที่จะช่วยหาทางออกให้กับสังคม ด้วยการตีแผ่สถานการณ์ที่เกิดขึ้นในพื้นที่ บนฐานข้อมูล ข้อเท็จจริง สร้างเวทีในการเจรจาต่อรอง ภายใต้บริบททางสังคม พื้นที่ กับการบังคับใช้กฎหมาย ตามบทบาทของเครือข่ายวิชาการหรือสถาบันการศึกษาที่เข้ามารับใช้สังคม ให้สังคมใช้ข้อมูลความรู้ในการต่อสู้ตามกระบวนการยุติธรรมต่อไป

57190348_10157117533047305_5941178962922176512_n

 

กฎเหล็กIUU กับดักประมงพื้นบ้าน

จากสถานการณ์ที่เกิดขึ้น ใช่ว่าจะมีแต่ภาควิชาการที่มองเห็นปัญหา ประชาชนที่อยู่ในพื้นที่บริเวณชายฝั่ง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบริเวณพื้นที่อ่าวตัวก. และพื้นที่ชายฝั่งบริเวณจังหวัดตราดและจันทบุรี ต่างก็พยายามที่จะรับมือกับสถานการณ์ด้วยตนเองมาตลอด ไม่ว่าจะเป็น การตั้งกลุ่ม หรือจัดทำแนวเขตการอนุรักษ์ สร้างกฎกติกาในการกำหนดพื้นที่การทำการประมงร่วมกัน

“กลุ่มประมงพื้นบ้านส่วนใหญ่แล้วใช้กฎระเบียบของชุมชนเป็นเครื่องมือในการแก้ปัญหา และเป็นรากฐานสำคัญที่สะท้อนให้เห็นว่า กฎหมายไม่ใช่เป็นแค่เครื่องมือในการใช้อำนาจของรัฐ แต่กฎหมายต้องเป็นเครื่องมือในการจัดสรรทรัพยากรที่เป็นธรรม ฉะนั้น ทำอย่างไรที่จะเปิดโอกาสให้ชาวบ้านสามารถสร้างกติกาของตัวเองขึ้นมาได้ และนำไปสู่การจัดสรรทรัพยากรที่เป็นธรรม นอกจากนี้ยังเป็นการรักษาวิถีประมงพื้นบ้านและสืบทอดอาชีพ”

ยกตัวอย่างเช่น การบังคับใช้กฎหมายในบางเรื่องซึ่งรัฐบาลต้องการจะดำเนินการให้สอดคล้องกับมาตรการของ IUU เพื่อแสดงให้เห็นว่า ประเทศไทยมีมาตรการทางกฎหมายเป็นไปตามหลักเกณฑ์ของ IUU เช่น เรื่องกำหนดอายุแรงงานประมงพื้นบ้าน อาจารย์ไพสิฐ แสดงความกังวลว่า การออกกฎหมายในลักษณะนี้โดยไม่ได้พิจารณาถึงวัฒนธรรมในแต่ละท้องถิ่นอาจส่งผลถึงการดำรงอยู่ของประมงพื้นบ้านในอนาคต

 “กฎหมายกำหนดให้แรงงานจะต้องมีมาตรการต่างๆ ในการดูแลคุณภาพชีวิต แรงงานที่ออกเรือต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า18ปี แต่เดิมประมงพื้นบ้านต้องอาศัยลูกหลานที่มีอายุไม่ถึง 18 ออกเรือช่วยที่บ้านทำงาน แต่พอมีกฎหมายประมงแบบนี้ออกมา เด็กอายุต่ำกว่า 18 ไม่สามารถออกเรือได้ ซึ่งอาจกระทบเรื่องการสืบทอดภูมิปัญญาที่ถ่ายทอดวิธีการจับปลา การอ่านทิศทางลม การอ่านกระแสน้ำ การดูทิศทางน้ำ ซึ่งถือเป็นเรื่องที่สำคัญที่รัฐต้องเข้าใจก่อนสื่อสารให้ IUU เข้าใจว่าไทยไม่ได้ใช้แรงงานเด็ก หรือ แรงงานทาส”

สิ่งที่เกิดขึ้นนี้ไม่เพียงสะท้อนถึงการขาดการมีส่วนร่วมของภาคประชาชน ยังแสดงความไม่เข้าใจบริบททางสังคมของภาครัฐ ในการกำหนดกฎเกณฑ์หรือบังคับใช้กฎหมาย ซึ่งหากปล่อยให้เป็นเช่นนี้ต่อไป ในที่สุดจะกลายเป็นน้ำวนที่ดูดผู้คนในวิถีประมงให้จมหายไปในทะเล